来自全球市长公约欧洲签署方的关于适应规划与实施差距的实证见解

为什么城市气候承诺常常止步不前

在欧洲，成千上万的城镇和城市承诺要保护居民免受高温、洪水和其他气候威胁的影响。然而，许多承诺的措施从未走出纸面。本研究深入分析了近2万条地方气候适应行动的大型数据集，探寻一个既简单又紧迫的问题：究竟是什么决定了一项计划能否在现场兑现，而不是被搁置？

总体图景：规划快于行动

作者分析了全球市长公约下1,596个欧洲市镇的报告，这是一项重要的国际气候倡议。2014至2023年间，地方政府记录了近2万条适应措施，从打造降温绿地到建设防洪设施。数据显示，尤其在2017年后，规划活动大幅增加，但实施严重滞后。自2020年以来，正在进行或已完成的项目比例下降，而被取消或未启动的行动增多。研究将这种持续存在的“规划—实施差距”作为核心问题。

不同地区，不同机会

并非所有社区都面临相同的困难。在大城市、城镇和小城镇中，超过一半的已报告措施正在进行或已完成；而在村庄，这一比例仅略高于三分之一。研究团队还考察了从计划批准到实际动工所需的时间。多数成功项目在批准后一年内启动，但也有相当一部分被延迟数年。为解释这些模式，研究者按规模对市镇进行分组，并检验社会条件、治理和资金如何影响一项行动被实施的概率以及其推进速度。

人与权力：社会与制度如何发挥作用

教育水平被证明是最强的推动因素之一。居民中接受至少中等教育比例较高的地区，无论定居类型如何，都更有可能将计划转化为实际项目。市民参与实施在城市、城镇和小城镇中也有助于推进，表明当公众被邀请参与时，项目更易获得动力——即便这可能因更长的讨论而引入一定延迟。相较之下，社会不平等通常削弱实施：在贫困或被排斥人口较多的地方，计划更难推进。一个有趣的例外出现在村庄：更高的不平等反而与更多的跟进行动相关，可能是因为资源稀缺时紧密的农村社区会集体动员起来。

制度与信任也起决定性作用。城市中高质量的公共机构与更快、更可靠的实施相关，反映出更强的能力来管理复杂项目。跨境与跨辖区合作——如邻近市镇或上级行政机构之间的联动——往往支持实施，尤其对依赖外部帮助的小型地区更为重要。对政府的信任呈现混合效应：在小城镇和村庄中，更高的信任可以鼓励适应，但某些信任水平也伴随短期延迟，这暗示建立共识可能需要时间。

资金与时间表：谁出钱，进展有多快

财政实力显然很重要，但其影响随规模不同而有所变化。财政健全的大城市和较大城镇更能自筹经费，推动项目进展且等待时间较短。相反，小城镇和村庄更依赖区域、国家或私人资金。在有外部融资可得的地方——尤其是私人投资——实施概率提高且延误减少。研究还发现，一些因素对时间进程的影响呈非线性：例如，高度的社会不平等可能在不同地方既与非常快速也与非常缓慢的实施并存；而国家层面的参与常常与项目启动更长的延迟相关。

这对日常生活意味着什么

对居民而言，研究的结论很直接：你的城市气候承诺是否能转化为更凉爽的街道、更安全的居所和更好的防洪措施，取决于的不是计划数量，而是社会结构、地方制度质量以及资金和责任的分配。受教育且参与度高的社区、更公平的社会、值得信赖且有能力的公共机构以及合适的资金来源，都会把天平倾向于行动。通过指出在不同类型定居地中，哪些因素组合能促进或阻碍进展，研究为政策制定者提供了切实的指导，帮助缩小气候承诺与实际建成之间的差距——以便更多承诺得以兑现。

引用: Martínez Görbig, G., Flacke, J., Treville, A. et al. Empirical insights on the adaptation planning-implementation gap from the Global Covenant of Mayors European signatories. npj Urban Sustain 6, 66 (2026). https://doi.org/10.1038/s42949-026-00365-6

关键词: 气候适应, 城市韧性, 地方治理, 欧洲城市, 气候政策实施