Perspectivas empíricas sobre la brecha entre planificación e implementación de la adaptación a partir de los signatarios europeos del Global Covenant of Mayors

Por qué las promesas climáticas municipales a menudo se estancan

En toda Europa, miles de municipios han prometido proteger a la población frente a olas de calor, inundaciones y otras amenazas climáticas. Sin embargo, muchas de las medidas anunciadas nunca pasan de la página. Este estudio examina un amplio conjunto de datos con casi 20.000 acciones locales de adaptación para responder a una pregunta simple pero urgente: ¿qué es lo que realmente marca la diferencia entre un plan que se materializa en el terreno y otro que se queda archivado?

Panorama general: más planificación que acción

Los autores analizan los informes de 1.596 municipios europeos que forman parte del Global Covenant of Mayors, una importante iniciativa climática internacional. Entre 2014 y 2023, los gobiernos locales registraron casi 20.000 medidas de adaptación, desde espacios verdes que refrescan hasta defensas contra inundaciones. Los datos muestran que la planificación se ha disparado, sobre todo después de 2017, pero la implementación va muy por detrás. Desde 2020, la proporción de proyectos que están en marcha o finalizados ha disminuido, mientras que las acciones canceladas o que nunca comenzaron han aumentado. Esta brecha persistente entre prometer y hacer es lo que el estudio denomina la brecha entre planificación e implementación de la adaptación.

Lugares distintos, oportunidades distintas

No todas las comunidades afrontan las mismas dificultades. En ciudades grandes, villas y municipios pequeños, más de la mitad de las medidas reportadas están en curso o completadas. En los núcleos rurales, apenas algo más de un tercio llega a ese estadio. El equipo también analiza cuánto tiempo transcurre desde la aprobación de un plan hasta la ejecución real. La mayoría de los proyectos exitosos comienzan en el plazo de un año desde su aprobación, pero una proporción notable se retrasa varios años. Para entender estos patrones, los investigadores agrupan los municipios por tamaño y luego prueban cómo las condiciones sociales, la gobernanza y los recursos financieros condicionan las probabilidades de que una acción se implemente y la rapidez con que avanza.

Personas y poder: cómo importan la sociedad y las instituciones

La educación surge como uno de los impulsores más potentes. Los lugares con una mayor proporción de residentes con educación secundaria o superior tienen muchas más probabilidades de convertir planes en proyectos reales, en todos los tipos de asentamientos. La participación ciudadana en la implementación también ayuda en ciudades, villas y municipios pequeños, lo que sugiere que cuando se invita a la gente a participar, los proyectos ganan impulso, aunque ello pueda introducir ciertos retrasos por discusiones más prolongadas. Por el contrario, la desigualdad social suele perjudicar la implementación: donde muchas personas enfrentan pobreza o exclusión, las medidas planificadas tienen menos probabilidades de avanzar. Una excepción interesante aparece en las zonas rurales, donde una mayor desigualdad se asocia en realidad con más seguimiento, posiblemente porque las comunidades rurales muy cohesionadas se movilizan colectivamente cuando los recursos son escasos.

Las instituciones y la confianza también juegan un papel decisivo. La alta calidad de las instituciones públicas en las ciudades se relaciona con una implementación más rápida y fiable, reflejando una mejor capacidad para gestionar proyectos complejos. La cooperación entre fronteras y jurisdicciones —como esfuerzos conjuntos entre municipios vecinos o con administraciones de nivel superior— tiende a favorecer la implementación, especialmente en lugares pequeños que dependen de ayuda externa. La confianza en el gobierno tiene efectos mixtos: en municipios pequeños y rurales, una mayor confianza puede incentivar la adaptación, pero ciertos niveles de confianza también coinciden con retrasos cortos, lo que sugiere que construir consenso puede requerir tiempo.

Dinero y plazos: quién paga y qué tan rápido avanzan las cosas

La fortaleza financiera importa claramente, pero varía según el tamaño. Las grandes ciudades y los municipios con presupuestos locales fuertes pueden financiar mejor sus propios proyectos y avanzar sin largas esperas. En cambio, los municipios pequeños y las zonas rurales dependen más de financiación regional, nacional o privada. Cuando existe esa financiación externa —especialmente inversión privada— mejoran las probabilidades de implementación y se reducen los retrasos. El estudio también encuentra que algunos factores influyen en los tiempos de manera no lineal: por ejemplo, una alta desigualdad social puede coexistir con implementaciones muy rápidas o muy lentas, según el contexto local, y la implicación de gobiernos nacionales suele coincidir con mayores demoras para poner los proyectos en marcha.

Qué significa esto para la vida cotidiana

Para la población, la conclusión del estudio es clara: que las promesas climáticas de tu ciudad se transformen en calles más frescas, viviendas más seguras y mejor protección contra inundaciones depende menos del número de planes y más del tejido social, la calidad de las instituciones locales y cómo se reparten el dinero y las responsabilidades. Comunidades educadas y comprometidas, sociedades más justas, administraciones públicas competentes y de confianza, y fuentes de financiación adecuadas inclinan la balanza hacia la acción. Al identificar qué combinaciones de estos factores ayudan u obstaculizan el progreso en distintos tipos de asentamientos, la investigación ofrece orientaciones prácticas a los responsables políticos sobre cómo cerrar la brecha entre las palabras climáticas y los hechos climáticos, para que más de lo prometido se construya realmente.

Cita: Martínez Görbig, G., Flacke, J., Treville, A. et al. Empirical insights on the adaptation planning-implementation gap from the Global Covenant of Mayors European signatories. npj Urban Sustain 6, 66 (2026). https://doi.org/10.1038/s42949-026-00365-6

Palabras clave: adaptación climática, resiliencia urbana, gobernanza local, ciudades europeas, implementación de políticas climáticas