תובנות אמפיריות על פער התכנון-ביצוע של הסתגלות מהחתומים של ברית הראשותיות הגלובלית באירופה

מדוע ההתחייבויות האקלימיות העירוניות נתקעות לעתים קרובות

בכל רחבי אירופה הבטיחו אלפי ערים ועיירות להגן על תושבים מפני גלי חום, שיטפונות וסיכוני אקלים אחרים. עם זאת, רבות מהצעדים המובטחים לעולם אינם יוצאים אל הפועל. מחקר זה בוחן מאגר גדול של כמעט 20,000 פעולות מקומיות להתאמה לאקלים כדי לענות על שאלה פשוטה אך דחופה: מה באמת עושה את ההבדל בין תכנית שממומשת בשטח לבין תכנית שנשארת על הנייר?

התמונה הגדולה: תכניות שמקפות את הפעולה

המחברים מנתחים דוחות מ-1,596 רשויות מקומיות אירופיות החברות בברית הראשותיות הגלובלית, יוזמה בינלאומית מרכזית לענייני אקלים. בין 2014 ל-2023 תיעדו הרשויות כמעט 20,000 פעולות הסתגלות, החל ביצירת מרחבים ירוקים לקרור ועד להגנות מפני שיטפונות. הנתונים מראים כי התכנון הגבר קצב, במיוחד לאחר 2017, אך היישום נותר אחר. מאז 2020 יורד חלק הפרויקטים שבפועל נמצאים בעבודה או הושלמו, בעוד שאחוז הפרויקטים שבוטלו או מעולם לא החלו גדל. הפער המתמיד בין ההבטחה לבצע לבין המעשה בשטח הוא מה שהמחקר מכנה פער התכנון–ביצוע של ההסתגלות.

מקומות שונים, סיכויים שונים

לא כל קהילות מתמודדות באותו אופן. בערים הגדולות, בעיירות ובעיירות קטנות, יותר ממחצית הצעדים המדווחים נמצאים בעבודה או הושלמו. בכפרים, בקושי מעל שליש מגיע לשלב זה. הצוות גם בוחן כמה זמן לוקח לעבור מתכנית מאושרת לעבודת שטח. ברוב הפרויקטים המוצלחים העבודה מתחילה בתוך שנה מאישור, אך חלק משמעותי מעוכב במספר שנים. כדי להבין דפוסים אלה קיבצו החוקרים רשויות לפי גודל ובדקו כיצד תנאים חברתיים, ממשל וכספים מעצבים את הסיכוי שפעולה תתממש וכמה מהר זה קורה.

אנשים וכוח: כיצד החברה והמוסדות משפיעים

החינוך בולט כאחד המניעים החזקים ביותר. אזורים עם אחוז גבוה יותר של תושבים בעלי סיום לפחות חינוך תיכוני נוטים משמעותית להפוך תכניות לפרויקטים אמיתיים, בכל סוגי היישובים. מעורבות האזרחים בביצוע גם היא מסייעת בערים, בעיירות ובעיירות קטנות, מה שמרמז שכאשר הציבור מוזמן להשתתף, הפרויקטים מקבלים מומנטום — אף שדבר זה עלול להכניס עיכובים עקב דיונים ממושכים יותר. אי-שוויון חברתי, לעומת זאת, בדרך כלל פוגע ביישום: במקומות שבהם רבים מתמודדים עם עוני או שילוב נמוך, הסיכוי שהצעדים המתוכננים יתקדמו נמוך יותר. יוצא דופן מעניין מופיע בכפרים, שבהם אי-שוויון גבוה יותר קשור דווקא ליותר מימוש, יתכן כי בשל קהילות כפריות מלוכדות שנעות לפעולה כאשר המשאבים דלים.

מוסדות ואמון גם הם משחקים תפקיד מכריע. מוסדות ציבור איכותיים בערים מקושרים ליישום מהיר ומהימן יותר, המשקף יכולת ניהולית טובה יותר של פרויקטים מורכבים. שיתוף פעולה חוצה גבולות וסמכויות — כגון מאמצים משותפים בין רשויות שכנות או רמות ממשל גבוהות יותר — נוטה לתמוך ביישום, במיוחד עבור יישובים קטנים שתלויים בסיוע חיצוני. האמון בממשלה משפיע באופן מעורב: בעיירות קטנות וכפרים אמון גבוה יכול לעודד הסתגלות, אך ברמות מסוימות של אמון נרשמות גם דחיות קצרות, דבר המצביע על כך שבניית קונסנזוס עשויה לדרוש זמן.

כסף ולוחות זמנים: מי משלם וכמה מהר זה מתקדם

העוצמה הפיננסית משנה את התמונה, אך היא פועלת אחרת לפי גודל היישוב. ערים גדולות ועיירות עם תקציבים מקומיים חזקים מסוגלות לממן פרויקטים באופן עצמאי ולקדם אותם ללא המתנות ארוכות. לעומת זאת, עיירות קטנות וכפרים תלויים יותר במימון אזורי, לאומי או פרטי. כאשר קיימת מימון חיצוני כזה — ובעיקר השקעה פרטית — הסיכוי ליישום משתפר והעיכובים מתקצרים. המחקר גם מגלה כי חלק מהגורמים משפיעים על התזמון בצורה לא לינארית: לדוגמה, אי-שוויון חברתי גבוה יכול להתקיים הן עם יישום מהיר והן עם יישום איטי מאוד, בהתאם להקשר המקומי, והמעורבות של ממשלות לאומיות לעתים קרובות נגזרת עם עיכובים ארוכים יותר בהתחלת הפרויקטים.

מה המשמעות לחיי היומיום

בעיני התושבים, המסקנה של המחקר פשוטה: האם הבטחות האקלים של עירכם יהפכו לרחובות ממוזגים יותר, לבתים בטוחים יותר ולהגנה טובה יותר מפני שיטפונות תלוי פחות במספר התכניות ויותר ברקמה החברתית, באיכות המוסדות המקומיים ובאופן שבו הכספים והאחריות מחולקים. קהילות משכילות ומעורבות, חברות הוגנות יותר, גופים ציבוריים אמינים ומיומנים, ומקורות מימון מתאימים – כולם נסמכים לטובת פעולה. באמצעות זיהוי אילו שילובים של גורמים אלה מעודדים או מעכבים התקדמות בסוגי יישובים שונים, המחקר מספק הנחיות מעשיות למקבלי החלטות כיצד לצמצם את הפער בין מילים לפעולות אקלימיות — כדי שיותר מאלה שמובטחות יבנו בפועל.

ציטוט: Martínez Görbig, G., Flacke, J., Treville, A. et al. Empirical insights on the adaptation planning-implementation gap from the Global Covenant of Mayors European signatories. npj Urban Sustain 6, 66 (2026). https://doi.org/10.1038/s42949-026-00365-6

מילות מפתח: הסתגלות לאקלים, חוסן עירוני, ממשל מקומי, ערים אירופיות, יישום מדיניות אקלימית